来源：微信公众号-朝阳徽律 / 作者： / 日期：2026-04-21 / 浏览：82 次
2026年4月8日，国务院办公厅印发《关于深化投资审批制度改革的意见》（国办发〔2026〕13号）。这份文件标志着我国投资审批制度从“能放则放”向“该放则放、该收则收、能进能退”的深刻转型。
政策要点
在严格政府投资项目管理方面，《意见》提出，按照权责一致、监督有效并与事权相匹配的原则，优化政府投资项目审批权限；严禁违规通过国有企业等以企业投资项目核准或备案形式规避政府投资项目审批；完善项目建设标准和投资概算核定标准体系，严格项目概算约束；实行政府投资项目决策终身负责制。
在规范企业投资项目管理方面，《意见》提出，动态修订政府核准的投资项目目录；各省级政府要根据项目性质、市县承接能力等，合理确定本地区企业投资项目核准权限；推进项目备案信息和备案证明标准化，加强备案信息完整性、产业政策符合性核查；强化企业投资管理政策和产业政策、要素资金管理政策的协同联动。
在提升投资审批效率和促进项目落地方面，《意见》提出，深入推进“固定资产投资项目审批一件事”；进一步精简投资项目报建审批事项，对同一部门并联审批的报建事项实行合并办理；规范项目招标投标管理，严厉打击规避招标、围标串标、弄虚作假等违法违规行为；加强项目建设实施管理，完善投资项目建设实施信息填报等制度。
在加强项目监管和健全评价体系方面，《意见》提出，压实项目全过程监管责任，投资主管部门履行综合监管责任，行业主管部门履行行业监管责任，地方政府有关部门履行属地监管责任；建立与高质量发展要求相适应的投资项目决策综合评价和绩效评价制度，有效支撑投资决策和项目管理。
《意见》强调，要加强投资审批制度改革与项目投融资机制改革、重点领域价费改革等的协同配合，更好发挥叠加效应。各地区、各有关部门要按照职责分工抓好本意见贯彻落实，国务院投资主管部门要加强统筹协调指导，共同推动改革措施落地见效。
政策核心导向：建立更为规范的投资审批秩序，强化投资项目全过程监管。
以下从审批、核准、备案、招标投标、施工许可五个维度，解析政策要点与实务影响。
一、政府投资项目审批：四道程序刚性约束与终身追责
1.1 四道程序的刚性要求
政策原文：
“除党中央、国务院有明确要求或者法律法规有明确规定外，政府投资项目均应严格履行项目建议书、可行性研究报告、初步设计和投资概算审批程序。”
解读：
该条款确立了政府投资项目审批的“无例外”原则。实践中，部分地方政府以会议纪要、领导批示替代正式审批文件的做法，将被认定为违规。
合规要点：
程序闭环： 项目建议书、可研报告、初步设计、投资概算四道程序缺一不可。
前置锁定： 前置程序未完成，不得启动后续招标或施工许可。
档案管理： 审批文件需作为项目档案永久保存。
1.2 严禁规避政府投资项目审批
政策原文：
“对应由政府采取直接投资、资本金注入方式投资和实质性承担偿还责任的项目，严禁通过国有企业等以企业投资项目核准或备案形式规避政府投资项目审批。”
实务解读：
该条款针对“平台公司化运作”模式——地方政府以国有企业名义立项，实质为政府投资，规避财政预算约束和严格审批程序。此类操作将被认定为违规，相关项目需重新履行政府投资项目审批程序。
风险警示：
合规整改： 已以企业投资名义立项但实质为政府投资的项目，面临合规整改。
合同效力： 施工单位承接此类“伪政府项目”，可能因程序瑕疵导致合同效力争议。
资金核查： 项目资金来源涉及政府财政或政府债券的，应高度警惕规避审批嫌疑。
1.3 终身追责制的实务影响
政策原文：
“实行政府投资项目决策终身负责制，对违规决策造成重大损失、恶劣影响的领导人员和直接责任人员要严肃追究责任。”
实务解读：
终身追责制打破了“任期制”下的责任边界，审批责任不因岗位调整、职务变动或退休而免除。这将促使政府官员在决策时更为审慎，对施工单位资质、业绩的审查将更为严格，但项目付款的保障性相应提升。
合规建议：
前置核查： 承接政府项目前，完整核查项目四道审批文件。
过程留痕： 施工过程中留存完整的变更签证、会议纪要等书面记录。
档案归档： 竣工验收资料归档保存期限不少于设计使用年限。
1.4 概算约束强化
政策原文：
“完善项目建设标准和投资概算核定标准体系，强化可行性研究报告审批部门对投资概算的核定管理，严格项目概算约束。”
实务解读：
可研审批部门对投资概算的核定权强化，意味着初步设计概算超可研估算一定比例（通常10%）的，需重新报批或调整方案。项目变更导致超概算的，审批难度将显著增加。
二、企业投资核准备案：动态调整与权限上收
2.1 核准目录的动态调整机制
政策原文：
“根据投资管理和宏观调控需要，动态修订政府核准的投资项目目录”“根据产业发展阶段、产能监测预警情况等，按权限动态调整企业投资项目核准或备案权限层级，或报国务院同意后将备案管理调整为核准管理。”
实务解读：
核准目录不再是一成不变的“死规定”，而是宏观调控的“活工具”。产能过剩领域（如部分制造业、新能源等）的项目，存在从备案升格为核准的可能。企业投资决策需关注国家产能监测预警信息，避免在调控窗口期启动前期工作。
2.2 文旅体育项目核准权限上收
政策原文：
“企业投资的主题公园、大型文化场馆和旅游设施等文旅项目，以及公共体育场馆、会展场馆等项目由地市级以上地方政府核准”“国家规定由省级政府核准的项目，核准权限不得下放。”
实务解读：
此类项目核准权限从县级上收至地市级以上，旨在遏制基层政府的冲动投资。省级核准项目不得下放，意味着省级政府不得通过委托、授权等方式将权限交由市级或开发区行使。
实务影响：
周期延长： 项目审批周期延长，前期工作时间成本增加。
门槛提升： 地市级审批标准通常高于县级，项目可行性论证要求提升。
2.3 “接不住、管不好”领域权限上收
政策原文：
“对地方接不住、管不好的领域，要上收项目核准权限。”
实务解读：
若某领域在地方实践中出现普遍性的监管失效、产能过剩或风险事件，中央或省级政府可上收核准权限。企业需关注行业监管动态，及时调整投资布局。
2.4 备案管理的“宽进严管”
政策原文：
“推进项目备案信息和备案证明标准化，加强备案信息完整性、产业政策符合性核查”“严格限定项目备案信息变更频次，完善长期未开工项目备案撤销机制。”
实务解读：
备案管理从形式审查转向实质核查：
标准化： 备案信息格式全国统一，减少地方自由裁量空间。
变更限制： 备案信息变更频次受限，防止“先备案、后变脸”。
退出机制： 长期未开工项目（通常指备案后2年内未开工且未办理延期）的备案将被撤销。
合规要点：
方案论证： 备案前充分论证建设方案，避免备案后频繁变更。
及时开工： 备案后及时推进前期工作，确需延期的提前办理手续。
信息真实： 确保备案信息真实性，虚假备案纳入信用记录。
三、招标投标：从程序合规到质量择优
3.1 评标方法的实质性转变
政策原文：
“项目单位要综合考虑项目全生命周期成本、运营维护、质量安全等因素，科学确定评标方法、设置评标标准，避免投标企业低价无序竞争。”
实务解读：
评标导向从“价格优先”向“质量择优”转变。经评审的最低投标价法适用范围将收窄，综合评估法中价格权重可能降低，技术方案、运维能力、质量安全记录权重上升。全生命周期成本（LCC）评估方法将在更多项目中应用。
实务影响：
策略调整： 低价中标策略可持续性下降。
标书质量： 技术标书质量要求显著提升。
核心要素： 运维业绩、质量安全记录成为重要评分项。
3.2 远程异地评标的推广
政策原文：
“深化招标投标领域数智技术应用，大力推广网络远程异地评标。”
实务解读：
远程异地评标通过评标专家物理隔离，压缩地方保护主义和人为干预空间。投标人需适应电子化投标、远程述标、视频会议答疑等新形式。
3.3 项目法人招标的推行
政策原文：
“对交通、能源、水利等领域经营性项目积极推行项目法人招标。”
实务解读：
项目法人招标的标的为项目投资主体资格，中标人负责投资、建设、运营全周期。传统施工企业面临转型压力：或提升投资运营能力成为项目法人，或作为分包商参与项目，纯施工总承包空间被压缩。
3.4 监管升级与信用约束
政策原文：
“行业主管部门要落实招标投标分业监管主体责任，严厉打击规避招标、围标串标、弄虚作假等违法违规行为。”
实务解读：
分业监管与信用体系联动，围标串标、弄虚作假等行为一经查实，不仅面临行政处罚，还将纳入信用记录，影响后续投标、融资、资质升级。
四、施工许可：“一件事”改革与数字治理
4.1 “固定资产投资项目审批一件事”
政策原文：
“深入推进‘固定资产投资项目审批一件事’，逐步纳入用地、用海、用林、用草、文物保护等事项，实现统一受理、协同高效办理。”
实务解读：
该改革将分散在自然资源、林业、文物等部门的审批事项整合为“一件事”，统一受理、并联办理。企业无需多头跑动，但材料标准化要求提高，一处不符可能导致整体退回。
4.2 审批事项合并与流程优化
政策原文：
“进一步精简投资项目报建审批事项，对同一部门并联审批的报建事项实行合并办理，并推动整合为一个审批事项”“切实解决审批事项互为前置、层层嵌套等问题。”
实务解读：
“互为前置”（如施工许可需规划许可，规划许可需环评，环评需立项）是长期困扰企业的程序障碍。合并办理后，相关事项并行推进，审批周期压缩，但材料一次性提交要求提高。
4.3 项目代码与数据共享
政策原文：
“强化投资审批管理信息系统集约化建设”“制定投资管理数据共享标准，依托固定资产投资项目代码实现项目基本信息、审批信息、建设实施信息、资金支付信息等常态化共享。”
实务解读：
项目代码作为项目“终身身份证”，贯穿立项、审批、建设、竣工、资金支付全流程。任何环节的异常（如资金支付与建设进度不匹配）将触发监管预警。信息填报的及时性、准确性成为合规义务。
合规要点：
代码申请： 立项后第一时间申请项目代码。
专人负责： 指定专人负责在线平台信息维护。
数据一致： 确保系统填报信息与现场实际一致。
五、全过程监管：信用约束与联合惩戒
5.1 信息报送的法定义务
政策原文：
“项目单位应依法依规通过投资项目在线审批监管平台及时如实报送项目开工、建设、竣工等信息”“依法依规将不及时如实报送项目信息等行为纳入企业信用记录，通过‘信用中国’网站向社会公示，并实施联合惩戒。”
实务解读：
信息报送从行政管理要求上升为法定义务。漏报、瞒报、虚报项目进展信息，将面临信用惩戒，影响企业后续项目申报、融资、招投标。
5.2 三位一体监管体系
政策原文：
“按照‘谁审批谁监管、谁主管谁监管’的原则，厘清项目监管责任。投资主管部门履行综合监管责任，行业主管部门履行行业监管责任，地方政府有关部门履行属地监管责任。”
实务解读：
监管责任边界厘清后，企业面临多头监管但信息共享的局面。一次违规，综合监管、行业监管、属地监管同步知晓，联合惩戒机制启动。
5.3 联合惩戒的实务后果
纳入“信用中国”公示的失信行为，将导致：
融资受限： 银行贷款受限或利率上浮。
市场准入： 招投标评分扣减或资格限制。
资质影响： 资质升级、延续受阻。
政府采购： 政府采购项目排除。
商业信誉： 上下游合作方风险评估降级。
结语
国办发〔2026〕13号文构建了“程序刚性、权限动态、数字监管、信用约束”的投资审批新框架。
对建工企业而言，合规成本短期上升，但市场环境趋于规范，优质企业的竞争优势将逐步显现。
核心应对策略：
从“关系竞争”转向“能力竞争”，从“价格优先”转向“品质优先”，从“被动合规”转向“主动风控”。
政策原文
国务院办公厅关于深化投资审批制度改革的意见
国办发〔2026〕13号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
为进一步优化投资审批权限配置、提升投资服务便利度、强化投资项目全过程监管，着力扩大有效投资，经国务院同意，现就深化投资审批制度改革提出以下意见。
一、优化政府投资项目审批权限配置
按照权责一致、监督有效并与事权相匹配的原则，优化政府投资项目审批权限，厘清中央政府投资项目审批权限和职责边界。各省级政府综合考虑事权层级、项目性质、资金来源、政府投资能力和监管能力等，完善本地区政府投资项目审批权限规定，合理划分省、市、县级项目审批权限。加强对重点地区和重点领域政府投资项目的提级论证管理，防范地方政府债务风险。
二、严格政府投资项目审批管理
除党中央、国务院有明确要求或者法律法规有明确规定外，政府投资项目均应严格履行项目建议书、可行性研究报告、初步设计和投资概算审批程序。规范实行审批管理的项目范围，对应由政府采取直接投资、资本金注入方式投资和实质性承担偿还责任的项目，严禁通过国有企业等以企业投资项目核准或备案形式规避政府投资项目审批。坚持实事求是、量力而行，强化对项目需求、建设内容、资金筹措方案、运营管理模式等的审核把关。完善项目建设标准和投资概算核定标准体系，强化可行性研究报告审批部门对投资概算的核定管理，严格项目概算约束。项目审批部门要加强对投资咨询评估机构及其专家的一体化管理，避免简单以评估评审意见代替投资决策。实行政府投资项目决策终身负责制，对违规决策造成重大损失、恶劣影响的领导人员和直接责任人员要严肃追究责任。
三、规范企业投资项目核准和备案管理
根据投资管理和宏观调控需要，动态修订政府核准的投资项目目录，对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等的企业投资项目实行核准管理。对市场竞争充分、风险可控的领域，在取消或下放项目核准权限前，应明确建设规划、安全管理、技术标准、产业政策等监管要求和监管措施。各省级政府要根据项目性质、市县承接能力等，合理确定本地区企业投资项目核准权限。国家规定由省级政府核准的项目，核准权限不得下放。企业投资的主题公园、大型文化场馆和旅游设施等文旅项目，以及公共体育场馆、会展场馆等项目由地市级以上地方政府核准，按照规定由国务院核准的项目，由国家发展改革委审核后报国务院核准。对地方接不住、管不好的领域，要上收项目核准权限。推进项目备案信息和备案证明标准化，加强备案信息完整性、产业政策符合性核查。严格限定项目备案信息变更频次，完善长期未开工项目备案撤销机制。
四、强化企业投资管理政策和产业政策、要素资金管理政策的协同联动
根据产业发展阶段、产能监测预警情况等，按权限动态调整企业投资项目核准或备案权限层级，或报国务院同意后将备案管理调整为核准管理。对无序竞争问题突出的产业领域，经国务院同意可实行暂停核准、备案等临时性调控措施，并明确具体要求、时限、操作方式等。强化企业投资项目核准、备案管理政策和要素资金管理政策的协同，对国家禁止建设的项目，依法依规不予提供用地、用海、用能、用水、环评等保障，不得安排政府投资或提供融资支持等。加强要素审批与项目核准权限层级的衔接，除法律法规有明确规定外，项目核准权限上收时，相关要素审批权限同步上收。
五、进一步提升投资审批效能
深入推进“固定资产投资项目审批一件事”，逐步纳入用地、用海、用林、用草、文物保护等事项，实现统一受理、协同高效办理。进一步精简投资项目报建审批事项，对同一部门并联审批的报建事项实行合并办理，并推动整合为一个审批事项。各地方要及时修订完善投资审批事项办事指南，依法明确办理程序、时限、要求，切实解决审批事项互为前置、层层嵌套等问题；强化地方层面重大项目要素保障，优化用地、环评等审批流程。优化建设项目开工许可管理，保障项目依法合规建设实施。强化投资审批管理信息系统集约化建设，新增系统建设需求应通过优化拓展投资项目在线审批监管平台功能实现，已建相关投资审批管理信息系统应与投资项目在线审批监管平台实现互联互通。制定投资管理数据共享标准，依托固定资产投资项目代码实现项目基本信息、审批信息、建设实施信息、资金支付信息等常态化共享。
六、规范项目招标投标管理
推动修订招标投标法，强化制度刚性约束。加强项目招标事项审核把关，督促项目单位科学合理确定项目招标范围、方式、组织形式并严格执行。项目单位要综合考虑项目全生命周期成本、运营维护、质量安全等因素，科学确定评标方法、设置评标标准，避免投标企业低价无序竞争。深化招标投标领域数智技术应用，大力推广网络远程异地评标。对交通、能源、水利等领域经营性项目积极推行项目法人招标。行业主管部门要落实招标投标分业监管主体责任，严厉打击规避招标、围标串标、弄虚作假等违法违规行为。
七、加强项目建设实施管理
完善投资项目建设实施信息填报制度，项目审批（核准、备案）机关应督促指导项目单位履行信息填报义务；项目单位应依法依规通过投资项目在线审批监管平台及时如实报送项目开工、建设、竣工等信息，作为各级投资主管部门、行业主管部门等加强项目监管、投资调控、行业管理的重要依据。依法依规将不及时如实报送项目信息等行为纳入企业信用记录，通过“信用中国”网站向社会公示，并实施联合惩戒。完善政府投资项目验收制度，确保项目完成批复建设内容并符合工程质量管理等要求。推行非经营性政府投资项目代建制，通过竞争方式选择专业机构负责项目建设实施。
八、压实项目全过程监管责任
按照“谁审批谁监管、谁主管谁监管”的原则，厘清项目监管责任。投资主管部门履行综合监管责任，通过开展项目抽查检查、编制投资监管报告等方式，会同有关部门加大对违法违规审批（核准）、批建不符、政府投资项目违规超概算等问题的监督检查力度，强化监管震慑和问题督促整改。行业主管部门履行行业监管责任，加强对本行业领域项目的监督检查。地方政府有关部门履行属地监管责任，发挥好就近就便监管作用。加强项目监管统筹和监管信息共享，避免重复检查，切实减轻基层负担。
九、健全投资项目评价体系
建立与高质量发展要求相适应的投资项目决策综合评价和绩效评价制度，有效支撑投资决策和项目管理。立足项目全生命周期管理，坚持定性和定量相结合，建立健全以规划政策符合性、建设方案可行性、资源投入产出经济性、运营可持续性等为重点，涵盖经济、社会、生态、安全等方面效益的投资项目决策综合评价标准规范。完善政府投资项目绩效评价制度规范，加强对项目需求和建设目标实现情况的评价。强化项目后评价结果运用，作为规划制定、投资决策、项目管理等的参考依据。
十、增进改革协同衔接
加强投资审批制度改革与项目投融资机制改革、重点领域价费改革等的协同配合，更好发挥叠加效应。推进基础设施竞争性领域向各类经营主体公平开放，支持民营企业参与国家重大项目建设，进一步激发民间投资活力。依托投资项目在线审批监管平台打造国家投融资综合服务平台，促进项目投融资联动，提升项目融资便利化水平。创新经营性项目投融资模式，拓宽权益型、股权类融资渠道，通过发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等方式积极盘活存量资产。进一步健全基础设施和公用事业价费机制，保障项目可持续运行。
各地区、各有关部门要按照职责分工抓好本意见贯彻落实，强化协同配合，形成工作合力，共同推动改革措施落地见效。国务院投资主管部门要加强统筹协调指导，按程序修订完善政府投资项目审批权限规定和政府核准的投资项目目录，对违法违规增设投资审批环节、评估评审事项等予以清理规范。重大事项及时按程序请示报告。
国务院办公厅
2026年4月8日
