来源： / 作者：董雪兵、崔宁 中国经济时报 / 日期：2023-07-05 / 浏览：698 次
促进区域协调发展，是贯彻新发展理念的重要内容，也是实现经济高质量发展的必然要求。党的二十大报告指出，深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。
深刻理解区域协调发展战略的内涵特征
习近平总书记指出，做好区域协调发展“一盘棋”这篇大文章，不能简单要求各地区在经济发展上达到同一水平，而是要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子。
区域协调发展不是平均主义，不是各地区在统计指标上的简单趋同，而是要求各地基于发展的现实基础，发挥自身优势特点，在共同发展中实现地区发展水平的相对均衡。不同于过去地区之间“量”的比较，区域协调发展的关键在于“协调”，其内涵也更加丰富，更加重视发展效率、发展质量与发展公平的有机结合。各地区从实际条件出发，强化彼此间的经济互动，以商品和要素的合理流动带动区域协调发展，优化产业与区域功能分工，形成功能明确、优势互补、高质量发展的区域经济发展格局。先发地区要发挥集聚效应、壮大规模经济、提升发展效率。后发地区则是要加快补齐发展短板，在生态环境、粮食保障、国防安全等多方面明确自身发展定位。
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相较于过去的区域发展政策，区域协调发展战略具有以下特征：从空间维度看，过去的区域发展政策主要面向一个或数个地区的自身发展问题，重视辖区内发展，轻视地区间协同，不利于区域一体化的推进。例如之前的经济特区、开发区及最近的强省会政策，在培育增长动力的同时，也带来了区域发展不平衡、不充分的问题。区域协调发展战略主要针对区域间的非均衡发展问题，对象是人而不是行政单元，目的在于缩小不同地区之间的人民群众的生活水平、公共服务和发展机会的差距。从驱动力看，区域协调发展战略不能简单地依靠政府投资、财政转移支付等方式来实现，而是需要发挥好市场对资源配置的决定性作用，通过有为政府和有效市场相结合，在不同层级的区域之间，形成主体功能突出、地区间优势互补的双向内生发展格局，实现地区间各司其职、物尽其用、地尽其利，避免走“大而全”“小而全”的老路。
区域协调发展与全国统一大市场建设的内在联系
区域协调发展的关键在于构建统一市场。随着市场一体化程度的提升，商品和要素在空间上的流动更加自由，市场范围不断扩大，有利于提高企业收益、提升企业创新能力和创新动力，也有助于区域间深化产业分工、扩大生产专业化、提高生产效率。在要素自由流动的前提下，要素会从生产效率较低地区向生产效率较高的地区转移，一方面提升了流出地的经济效率，另一方面，资源要素也能够在生产效率较高的地区获得更高的回报率。在整个过程中，各地区的生产效率将会达到均衡，在确保效率的前提下，共享发展成果。
地区间的市场分割是构建全国统一大市场的主要障碍。总体上，国内商品市场整合程度在逐渐提升，趋势正在加快，制造业市场的地方保护趋于减弱，服务品市场分割指数也呈现下降趋势。相较于商品市场，要素市场的一体化水平较为滞后，资本市场在审批、利率等方面，属地特征较为明显，劳动力市场受到户籍制度的影响，仍然处于多元分割的状态。
市场分割源于地区间的行政壁垒。当前，我国的区域经济具有鲜明的行政区划特征，政府部门对经济发展存在重要影响，在创造经济增长奇迹的同时，地区间不合理的行政壁垒对全国市场一体化造成了巨大阻碍。分权改革后，地方政府在经济事务上获得了更大自主权，在政治、经济等多重利益驱使下，地区间的合作变得十分困难。虽然构建区域性的统一市场有助于在全局上提升总体的经济效率，但是市场分割在一定程度上有利于实施市场分割省份的经济发展，部分地区主动消除市场分割的激励不足。尽管公平竞争审查制度出台后，全国开始清理、废除妨碍统一市场建设的做法，纠正地方政府不当行为，但是诸如在行政审批中对外地企业设置不合理条件、要求履行繁琐的非必要手续、提供多余的证明材料等隐性壁垒仍然存在。
区域一体化战略的实施效果有待加强。随着区域一体化逐渐受到重视，部分重点地区先后推出了对应的区域一体化政策，在一定程度上打破了市场分割和行政壁垒，促进商品和要素自主有序的流动，为全国统一大市场的建设打下了坚实的基础。但是，当前阶段的区域协调主要偏向于区域内部的协调发展，轻视不同区域间的协同合作。以国家级城市群为例，虽然19个国家级城市群具有较高的一体化程度，但是城市群之间的一体化程度仍然存在较大差异，地区间的市场分割仍然存在，距离全国统一大市场的目标仍有一定差距。
推动全国统一大市场建设的对策与建议
如何更加有效地促进商品和要素市场一体化，是建设全国统一大市场亟待解决的问题。全国统一大市场建设需要坚持稳妥推进、科学把握进度，不能一蹴而就，也无法一步到位。全国统一大市场建设的影响因素是多方面的，根据来源可以划分为自然因素和制度因素两部分。其中，自然因素主要指自然条件、地理环境、资源禀赋等先天因素的影响，制度因素包括诸如行政审批中对外地企业设置不合理条件、要求履行繁琐的非必要手续、提供多余的证明材料等人为壁垒。随着高铁、高速公路等大型基础设施逐步投入使用，自然地理条件对全国统一大市场建设的阻碍正在减小，但是行政壁垒的不利影响仍然存在，需要在机制体制层面进行创新。考虑到行政区经济的现状，以下建议可供参考。
一是优化地方政府职能。适度校正当前辖区竞争激励对统一市场的负面效应，推动地方政府由辖区经济的“竞争者”向区域性公共产品和公共服务的“提供者”转变，减少地方政府对经济活动的直接干预，消除市场分割的内在动机，深入清理废除妨碍统一要素市场形成和公平竞争的各种规定与做法，有效遏制行政性垄断和各种地方保护主义造成的市场分割行为。
二是完善价格形成机制。深化“放管服”改革，杜绝地方政府招商引资政策导致的恶性竞争，减少地方政府以补贴、配额等方式扭曲市场价格的行为，尤其是各类不合理的优惠政策和地方保护，以及权力支持下的不正当竞争，减少行政力量对商品、要素价格的影响，确保市场在资源配置中起决定性作用。
三是加快统一认证标准。以认证标准为切入口，减少行政壁垒对市场竞争的不利影响，推行地区间安全标准、准入条件、质量标准、检测标准等认证标准的互认，实行统一的质量、安全监督检查。大幅放宽市场准入，打破地域分割和行业垄断，不断完善竞争性市场进入退出机制。
需要注意的是，资源和要素的流动会拉大地区间总产出的差异，在存在规模经济的背景下，会加剧地区间公共服务的差异，导致地区间的生活、发展环境出现分化。因此，在加快建设全国统一大市场的进程中，需要充分关注、积极应对可能出现的极化问题，在有效清理和废除妨碍全国统一大市场和公平竞争的各种规定和做法的同时，重视资源要素流出地的营商环境、发展环境、人居环境建设，尽量抵消可能出现的“马太效应”，避免由此形成新的地方保护或行政壁垒。
（董雪兵系国家高端智库浙江大学区域协调发展研究中心副主任、浙江大学中国西部发展研究院常务副院长；崔宁系浙江大学经济学院博士生）
